ביטול הפקעה מחמת שיהוי במימוש המטרה
מאת עוה"ד צבי שוב ואביטל חי אדרי
בימים אלה ביטל בית המשפט המחוזי בתל אביב בשבתו כביהמ"ש לעניינים מנהלים (כבוד השופט ד"ר מיכל אגמון-גונן) הפקעת מקרקעין אשר הופקעו ע"י עיריית ראשל"צ לטובת הציבור, וזאת בין היתר בשל העובדה שהמטרה הציבורית לשמה יועדה ההפקעה נזנחה [עת"מ (ת"א) 1781/09 יחזקאל מזובר נ' הוועדה המקומית לתו"ב ראשל"צ (להלן: "עניין מזובר")].
העותר-יחזקאל מזובר, בעלים של חלקה בראשל"צ. חלק מחלקתו הופקע ע"י עיריית ראשל"צ כחלק מתב"ע כוללת, במסגרתה יועדו כ-188 דונמים לצרכי ציבור (שטחים פתוחים וכד'). כמו כן, צוין בתב"ע האמורה כי שלבי הביצוע יארכו 5 שנים מיום אישורה (בשנת 1981), דא עקא משחלפו כ-30 שנה ממועד אישור התכנית ודבר בשטח לא נעשה, החליט מר מזובר לפנות לביהמ"ש בעתירה לבטלות ההפקעה כאמור.
בית המשפט המחוזי קבע, כי על אף שבמקרה הנדון מרבית ההפקעות בוצעו ומומשו למטרה הציבורית לשמן הופקעו במהלך הזמן שנקצב או בסמוך לכך, הרי שההפקעה שביצעה הרשות מחלקת העותר (רק בשנת 2008) לקתה בשיהוי ניכר, ולכן נראה כי כבר לא היה צורך בהפקעה זו מחלקתו. בית המשפט בפסק דין מקיף ומלומד, הזכיר כי ההלכה הינה ששיהוי בלתי סביר בביצוע ההפקעה עשוי להצדיק את ביטול ההפקעה והשבת הקרקע לבעליה, ועל בית המשפט לשקול מחד את הנזק שייגרם לציבור אם תבוטל ההפקעה ומאידך, לעומת שיעורו של הנזק שייגרם לעותר אם תישאר ההפקעה על כנה ולא תבוטל על אף השיעור הניכר.
נזכיר כי עילות ביטולי ההפקעות הן שונות, שיהוי הינה אחת העילות העיקריות שבהן, כמו גם שינוי המטרה ושינויי היעוד ממטרות ההפקעה לייעוד שאינו מאפשר הפקעה הן עילות נוספות, הבאות לידי ביטוי הן בחוק התכנון והבניה והן בחקיקת ההפקעה (סע' 195-196 לחוק התו"ב ומאידך פקודת ההפקעות שתוקנה לאחרונה תיקון נרחב, יוזכר להלן).
המקרה הידוע והמפורסם בו ביטל בית המשפט העליון הפקעה בשל שיהוי הרשות בביצוע הפקעה מכוח תכנית היה בפרשת אמיתי (בג"צ 174/88). בית המשפט קבע שם, כי תקופה של 26 שנה אינה זמן סביר בכל קנה מידה שהוא וזאת לאור זכות הקניין של בעל הקרקע (יוזכר כי פסה"ד ניתן קודם לחקיקת חוק יסוד:"כבוד האדם וחירותו", לפיכך צ"ל מקל וחומר אף לאחריו). בית המשפט העליון קבע כי אורך תקופת ההמתנה מתיישב עם ההנחה שהרשות זנחה את רעיון ההפקעה.
וכלשון ביהמ"ש הנכבד:
"סיכום ההלכה, הוא איפוא: כאשר השיהוי בביצוע הרכישה יש בו כדי להוכיח הזנחה מופלגת בנקיטת ההליכים או ויתור על ההפקעה, יוכל הדבר לשמש עילה לביטול הליכי הרכישה או להמרצת פעולותיה של הרשות."
ואולם, על אף שלכאורה עניין אמיתי לעיל פתח את הדלת בפני ביטולי ההפקעות למיניהן עקב שיהוי, בעשרות השנים האחרונות שחלפו מאז, ועל אף חקיקת חוק היסוד, המקרים בהם ביטלו בתי המשפט הפקעות מסיבות של שיהוי הרשות בביצוע מטרות ההפקעה היו מעטים ביותר.
ברור הוא כי קשה היה יותר לבית המשפט לבטל הפקעה במקום בו קיימות השלכות פוליטיות ו/או אחרות נרחבות על ביטול הפקעה ולו בדונם בודד, לעומת מקרים בהם אין בביטול כל השלכות רוחב, כך למשל באזור מנשייה בתל-אביב, שם הפקיעה המדינה בשנות ה-60' המוקדמות של המאה הקודמת, שטחים בני מאות דונמים לצורך תכנון האזור מחדש, ולמרות שידוע לכל העוסקים בתחום כי התכנון טרם נסתיים, בתי המשפט דחו תביעות בעלים לקבל לידיהם בחזרה את המקרקעין, תוצאות דומות היו להליכים של עתירות לביטול הפקעות מתוך הפקעות יום האדמה באיזורי צפת נצרת ועוד, על אף שטרם תוכנן ולו עשירית מהשטח המופקע.
לא זו אף זו, אף במקרים בהם ביטלו בתי המשפט הפקעות בשל שיהוי או בשל זניחת מטרת ההפקעה, הרי שבבית המשפט העליון "ביטול ההפקעה בוטל".
והנה, בחודש יולי 2008, ניתן פסק דין בנושא ע"י בית המשפט העליון בעע"מ 1369/06 הלל הלביץ נ' הוועדה המקומית לתו"ב חדרה (פורסם במאגר נבו) (להלן: "עניין הלביץ"), אשר היווה "קרן אור" ושינוי מגמה בעיני העוסקים בתחום, ולאחר עשרות שנים בהן בתי המשפט לא ביטלו הפקעות, אף במקרים קשים בהם משך כ-50 שנה לא מימשו את ההפקעה, בית המשפט העליון, בהחלטה תקדימית הורה לרשות (עיריית חדרה) לבטל הפקעת קרקע, מאחר שבמשך יותר משני עשורים העירייה לא עשתה שימוש כלשהו בחלקות ואף לא פעלה לתפוס חזקה בהן. לדברי כב' השופט א.רובינשטיין בהלביץ הרי שהתנהלות זו יש בה כדי להעיד שהעירייה זנחה את מטרת ההפקעה. כמו כן, ציין כב' השופט כי פסק דין זה צריך לשמש "אור צהוב מהבהב" לרשויות השונות שהפקיעו קרקעות, והן מונחות ללא תכנון וללא שימוש תקופה ארוכה.
ואולם, על אף הציפיות לשינוי, הרי ששוב פסקי הדין אשר ניתנו ע"י בית המשפט העליון לאחר פסה"ד הלביץ ניסו לצמצם את הגישה/הדרך אותה הוביל ביהמ"ש באותו פסק דין, כך למשל פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 8565/06 אורה שיפמן נ' עיריית פ"ת (פורסם במאגר נבו), אשר למרות שניתן חודשים ספורים לאחר הלביץ, קבע כי אמנם על הרשות לפעול במהירות סבירה ובשקידה ראויה למימוש תכלית ההפקעה. ושיהוי בלתי סביר בביצוע מטרות ההפקעה או התייתרות הצורך הציבורי בהפקעה עשויים להצדיק את ביטול ההפקעה. אולם יחד עם זאת נקבע כי ביהמ"ש יעשה כן רק במקרים חריגים. באותו המקרה נקבע כי על אף שהמדובר על הפקעה משנות ה-80' של המאה הקודמת, בנסיבות הקונקרטיות של אותו המקרה לא נזנחה מטרת ההפקעה.
והנה נראה כי על אף חששו של ביהמ"ש העליון מפרשנות רחבה של ההלכה, נראה כי בכל זאת הערכאות דלמטה, כגון בפסה"ד בעניין מזובר, אינן מתעלמות מהרוח של הלביץ וחוק היסוד שבתוקף ובוחרים לרומם את זכות הקניין ואינן מתעלמות מחובת הרשויות לפתח ולממש את המקרקעין שהופקעו ואינן מחזיקות מאגרי מקרקעין ללא בחינה וחשיבות קניין הפרט.
אף נראה כי כיום ישנו ניסיון לשינוי המגמה בכל הנוגע לביטול הפקעות עקב שיהוי/זניחת מטרת ההפקעה, עדין כל עוד אין חקיקה מסודרת בעניין הפקעות חוק התכנון והבניה, ניתן לומר שידן של הרשויות "קלה על ההדק" בכל הנוגע להפקעה והן משתמשות בהפקעה על מנת לאגור קרקעות מבלי שיש להן תכניות ברורות לגבי השימוש ו/או מבלי שבודקות אופציות חלופיות להפקעה כגון תכניות איחוד וחלוקה וכד'.
יש גם לציין עמדה ברורה כי כיום הרשויות מחזיקות מאגרי קרקעות שהופקעו ללא בחינה מעמיקה האם באמת יש צורך בקרקעות שהופקעו, כל פניה לביטול הפקעה נתקלת בהתנגדות ובמאבק הרשות ללא בחינה אמיתית של השאלה האם יש צורך אכן בהפקעה זו, וזאת לנוכח העובדה שהקניין הינו של הפרט ויש לנקוט בחרב ההפקעה רק במקרים בהם אכן חובה להשתמש בה, ועל הרשות לבדוק מדי יום האם יש לה צורך במקרקעין שהופקעו, בצורה מצמצמת ביותר.
בשולי הדברים ראוי לציין את חקיקתו של החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס. 3) התש"ע-2010 (להלן: "החוק המתקן") אשר נחקק בעקבות פסק דינו התקדימי של בית המשט העליון בג"צ 2390/96 קרסיק נ' מנהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד נה (2) 625 (להלן: "הלכת קרסיק"). בפסק דינו קבע ביהמ"ש העליון כי אם המטרה הציבורית ששימשה בסיס להפקעה, חדלה מלהתקיים, באופן עקרוני זכאי בעל הזכויות המקורי במקרקעין שהופקעו, להשבת המקרקעין, זאת גם אם המקרקעין שימשו למטרה הציבורית שלשמה הופקעו. בפסה"ד קראו שופטי ביהמ"ש העליון (הרכב של 9 שופטים) למחוקק להסדיר את החלת ההלכה הנ"ל בחקיקה ראשית.
ואכן, בחודש פברואר 2010 התקבל בכנסת החוק המתקן, אשר בין היתר קבע כללים לאופן החלת ההלכה: החוק המתקן קבע, בין היתר, לוחות זמנים לביצוע ההפקעה ולהשבתה ובכלל זה כי לנפקע זכות לרכוש את המקרקעין שהופקעו מחדש, במקרים בהם, לאחר שהוחל בביצוע מטרת ההפקעה, תם הצורך הציבורי בה ומבחינת ייעודה ורכישתה מחדש אפשרית או קבע מועדים שיחשבו כשיהוי. אלא, שלגבי הפקעות עבר שבוצעו לפני יותר מ-25 שנים ממועד אישור החוק המתקן כאמור נקבע כי מתיישנת זכותו של הנפקע לרכוש את הקרקע בחזרה. , לטעמנו יש בהוראה שזו בעייתיות גדולה שכן הפקעות רבות בוצעו לפני למעלה מ-25 שנה ובכך מתאיינת זכותם של בעלי קרקע רבים לקבל את מקרקעיהם שהופקעו מהם בחוזר למרות שהמטרה הציבורית חדלה מלהתקיים, אולם לא כאן המקום להרחיב היריעה בנושא.
נציין כי לעניות דעתנו החוק המתקן בחלק ממנו פספס את מטרתו, בין היתר בשל העובדה כי ההסדר לעניין זכות ההשבה של הקרקע, הרכישה מחדש ומעבר ממטרה ציבורית אחת לאחרת, לא חל על הפקעות מכוח חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 ולדידנו היה מקום לעשות סדר בכל חוקי ההפקעות וליצור הוראות אחידות ומסודרות בעניין.
