קטגוריות

חיפוש באתר

יולי
10
2012


הפקעה/איחוד וחלוקה-ע"א 8958/10 עיריית רמת השרון ואח' נ' טו מז' חב' קבלנית בע"מ

פורסם ע"י:

 

האם רשאית ועדה המקומית להעביר קרקע לידי צדדים שלישיים באמצעות תכנית איחוד וחלוקה במקום השבתה לבעליה המקוריים שעה שייעוד החלקה שלשמו הופקעה הקרקע שב לייעודו המקורי ?

מאת עוה"ד צבי שוב ויפעת בן אריה

בעקבות ע"א 8958/10 עיריית רמת השרון ואח' נ' טו-מז חברה קבלנית בע"מ, שניתן ע"י בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"י כב' הרכב השופטים א' חיות, י' עמית ו- ד' ברק ארז

ביום שני האחרון (9.7.2012) ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון ע"א 8958/10 עיריית רמת השרון ואח' נ' טו-מז חברה קבלנית בע"מ, שהתמקד על גלגולן הקנייני והתכנוני של שתי חלקות מקרקעין ברמת השרון, אשר הופקעו מבעליהן המקוריים במהלך שנת 1985 לטובת ייעוד ציבורי (וליתר דיוק, הועברו לידי הרשות בדרך של "מכר ללא תמורה" השקולה בנסיבות העניין הקונקרטי להפקעה). אלא, שבשלב מאוחר יותר שבו לייעודן המקורי – בנייה למגורים – וזאת מבלי לשוב אל בעליהן המקוריים, כי אם לידי צד שלישי אחר באמצעות תכנית איחוד וחלוקה שיזמה בשעתו המועצה המקומית רמת השרון (להלן – "הועדה המקומית").

הסיבה להעברת המקרקעין במסגרת תכנית איחוד וחלוקה דווקא לצד ג' נבעה מהטעם שהתגלה לועדה המקומית כי על מקרקעיו של צד ג' בנוי בית ישן, בעל חשיבות היסטורית ואדריכלית (שנודע לימים "בית ראשונים"). אלא, שצד ג' חפץ בהריסת מבנה זה לשם מימוש זכויות הבניה בו, ומנגד חפצה הועדה המקומית לשמר את המבנה. על כן, ניהלה הועדה המקומית מגעים עם צד ג' שהסתיימו בפשרה, במסגרתה התחייבה הועדה המקומית להכין תכנית איחוד וחלוקה, במסגרתה צד ג' יקבל תמורת השטח בו מצוי אותו בית לשימור, קרקע חלופית, אותה קרקע שאת השבתה דורשת בעליה המקוריים – היא המשיבה בעניינינו.

המשיבה טענה כי העברת המקרקעין בשנת 1985 ללא תמורה, הינה הפקעה לכל דבר ועניין. על-כן, ובשים לב לכך שייעודה הציבורי של הקרקע נזנח והוסב חזרה לבנייה למגורים, וזו אף נמסרה לצד ג', הרי שהועדה המקומית מחויבת בהשבת תמורת הקרקע לבעליה טרם ההפקעה, קרי למשיבה. בית המשפט המחוזי, בפניו הובא העניין, קבע כי יש להורות על בטלות ההפקעה, אך מאחר ולא היה ניתן עוד להשיב את הקרקע לבעליה המקוריים, הורה על תשלום פיצוי כספי למשיבה בסך קרוב ל-6 מיליון ש"ח. על פסק דין זה הוגש הערעור דנן.

במסגרת הערעור העלתה הועדה המקומית שתי טענות. האחת הינה כי בית משפט קמא שגה כשקבע כי יש בתכנית האיחוד וחלוקה מחדש אשר העתיקה מיקומו של הייעוד הציבורי למיקום אחר , משום ביטול הייעוד הציבורי, והשניה הינה כי נפלו פגמים בהתנהלות המשיבה מלפעול כנגד התכנית ובכלל זה הימנעותה מהגשת התנגדות לתכנית איחוד וחלוקה בהליכי תו"ב ו/או הימנעותה מהגשת עתירה כנגד התכנית.

מנגד מתייחסת המשיבה כנטען על ידה, לשימוש הלא ראוי שנעשה ע"י הועדה המקומית, בתכנית האיחוד והחלוקה תוך עקיפת זכות ההשבה העומדת לבעלים בקרקע שהופקעה. בהקשר זה, טענה המשיבה כי בפני הועדה המקומית עמדו אמצעים תכנוניים פוגעניים פחות, אלא שזו – מטעמים של תועלת כלכלית בלבד ותוך התנכרות לחובה לנהוג בהגינות ובשוויון בכלל בעלי הקרקע – הפנתה לה עורף תוך שהיא משיתה את צרכי הציבור כולם על כתפיה.

במסגרת הערעור נדרש בית המשפט למספר שאלות עקרוניות וביניהם האם רשאית הועדה המקומית להעביר קרקע זו לידי צדדים שלישיים באמצעות תכנית איחוד וחלוקה? האם בעליה המקוריים זכאים להשבת הקרקע/שווי הקרקע? לצידן של שתי שאלות אלה עלתה שאלת מניעותה של המשיבה לתבוע את השבת שווי הקרקע בשל מחדלה מלהשתתף בהליך התכנוני על דרך הגשת התנגדות ובהמשך לכך השתהותה הרבה מתקיפתו בבית משפט.

לאחר עיון בעובדות, החליט בית המשפט העליון לדחות את טיעוני המשיבה מטעמי מניעות ושיהוי, בקבעו כי מחדלה רב השנים של המשיבה מלהביא את הסתייגותה מן התכנית במסגרת הליכי אישורה במוסדות התכנון, שולל ממנה כעת, על דרך המניעות, את יכולתה לתבוע פיצויים בגין הנזקים להם היא טוענת עקב אישור תכנית האיחוד והחלוקה מושא הערעור.

אולם, ועל אף שבית משפט מציין כי דעתו אינה נוחה עם האופן שבו פעלה הועדה המקומית, אלא, בהתחשב בתוצאה אליה הגיע (דחיית הערעור מנימוקי מניעות ושיהוי) נמנע הוא מלקיים דיון מפורט ומלהכריע בשאלה האם הייתה רשאית הועדה המקומית להעביר קרקע זו לידי צדדים שלישיים באמצעות תכנית איחוד וחלוקה במקום השבתה לבעליה המקוריים שעה שייעוד החלקה שלשמו הופקעה הקרקע שב לייעודו המקורי.

בקשר לכך מציין ביהמ"ש כי מטבעו של הליך האיחוד והחלוקה מחדש הוא שמתחם אשר יועד לצורך ציבורי עפ"י התכנון הקודם עשוי להיות מיועד בעקבות הפעלתה של הסמכות לאיחוד וחלוקה מחדש לצורך שאינו ציבורי, ולהפך. תוצאה זו לדבריו, מתחייבת לכאורה מתכליתו של הליך האיחוד והחלוקה, אלא שבמקביל, החלפה זו מעוררת לכאורה קושי באותם מצבים שבהם המגרש שיועד מלכתחילה לצורכי ציבור נמצא בבעלותה של הרשות מכוח הליך הפקעה שהתקיים בעבר. בנסיבות אלה, הליך האיחוד והחלוקה כולל בתוכו מעין "הודאה" של הרשות בכך שהמגרש שהופקע אינו דרוש עוד לרשות במיקומו הנוכחי. ואם כך הדברים, קמה ועולה לכאורה זכותו של הבעלים המקורי של הקרקע להשבתה, זכות שהוכרה בפסיקתו של בית משפט זה החל בתקדים החשוב שנקבע בעניין "קרסיק" ואף החוק לפק' הקרקעות (תיקון מס' 3) שתוקן בעניין ופסקי דין מחוזיים שנתנו בעקבותיו.

על רקע דברים אלו, מציין בית המשפט כי צפה ועולה התנגשות פוטנציאלית בין שני עקרונות חשובים והם  החתירה לגמישות ודינאמיות בתכנון מצד אחד, וההגנה על זכות הקניין מצד שני. הגמישות והדינאמיות בתכנון מחייבים שמיקומו של הצורך הציבורי ייקבע במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מחדש בהתאם לצרכים העדכניים של הרשות המקומית. מנגד, אם תוכל הרשות לייעד קרקע לצורכי ציבור ולהפקיעה ואחר כך לעשות בה שימוש ללא הגבלה לצורך "תשלום" לבעלים של קרקע פרטית אחרת, שכעת נעשה בה שימוש לצורך ציבורי במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מחדש, נמצא כי מרוקנים מכל תוכן את משמעותה של זכות ההשבה של בעלי המקרקעין, תוך יצירת תמריץ ברור לרשויות לאגור לעצמן "בנק" קרקעות לאותו יום פקודה שבו ייעשה בקרקעות אלה שימוש כ"מטבע עובר לסוחר".

בית המשפט מציין כי שאלת היחס בין זכות הקניין של הבעלים, שבאה לידי ביטוי בזכות להשבתה של קרקע שאינה נדרשת עוד לצורכי ציבור, לבין הדינאמיות שמאפשר ההליך של איחוד וחלוקה מחדש, טרם זכתה להכרעה ישירה בפסיקתו של בית משפט העליון, אולם נקודת המוצא שצריכה להנחות את השימוש בהליך של איחוד וחלוקה מחדש היא התכלית שלשמה הוענקה סמכות זו, היינו התכלית התכנונית.

בנסיבות העניין מציין ביהמ"ש כי בהחלט יש טעם רב בכך שהועדה המקומית ביקשה לשמר את "בית ראשונים" ולהגדיר את מיקומו כשטח המיועד לצורכי ציבור. אלא, שמטרה זו הייתה יכולה להיות מוגשמת גם באמצעות רכישת הקרקע מבעליה מצד ג'. וכי וודאי הוא שאין פסול בכך שבמסגרת הליך איחוד וחלוקה מחדש מעוניינת הרשות להגשים את התכלית הציבורית תוך חסכון בעלויות. אולם, חשוב לבחון האם ההליך שננקט (של איחוד וחלוקה מחדש) נשא תכלית תכנונית עצמאית מלבד החתירה לחסכון כלכלי בהגשמת המטרה של הקמת בית ראשונים. עוד מציין בית המשפט כי ניתן להשקיף על הדברים גם מנקודת ראות של חובת הרשות לנהוג בשוויון בבעלי הקרקעות. כאשר הרשות נמנעת מלהשיב קרקע לבעליה, תוך שהיא עושה שימוש בקרקע זו כ"תמורה" לקרקע אחרת במסגרת הליך האיחוד והחלוקה, אזי התוצאה היא שהבעלים המקורי מאבד חלק מקניינו, ועפ"י רוב, ללא תמורה (במצבים שבהם אפשרית הפקעה ללא פיצוי). מנגד, בעלי הקרקע שהוחלפה בקרקע זו מקבל תמורה של ממש כנגד חלקתו – כך שהוא נהנה ואילו הבעלים המקורי נותר חסר.

לקראת סוף פסק דינו ומבלי לקבוע מסמרות, מוצא בית המשפט לנכון להציג מספר אמות מידה מנחות המשקפות מגבלות שראוי להחיל על "ניוד" קרקעות שהופקעו לצורכי ציבור במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מחדש לפיהם, במצב דברים זה, על הרשות להראות כי הצורך הציבורי ה"מנויד" הוא אותו צורך ציבורי שלשמו יועדה הקרקע הפרטית לשמש לצורכי ציבור מלכתחילה; כן ציין כי ראוי לייחס חשיבות לשאלה מה היה הטעם להעתקת מיקומו של הייעוד הציבורי: האם הטעם לכך היה שהמגרש אשר יועד לשימוש ציבורי אינו מתאים עוד לצורך שלו יועד מלכתחילה או שייעודו הציבורי שונה מטעמים כלכליים גרידא – על מנת לשמש תשלום חלף קרקע אחרת שהרשות זקוקה לה; בנוסף מציין ביהמ"ש כי על הרשות לשוות נגד עיניה את עקרון השוויון ולחתור במידת האפשר לחלוקה שווה של עול הצרכים הציבוריים בין בעלי הקרקעות במתחם שעליו חלה התוכנית שכוללת איחוד וחלוקה מחדש.

בסופו של יום, בית המשפט נמנע מלהכריע בסוגיה זו ומחליט לקבל את הערעור ובתוך כך לבטל את פסק דינו של בית משפט קמא וזאת עקב הימנעותה של המשיבה מתקיפת הליכי התכנון במשך שנים רבות והשיהוי שבה נהגה שלטעמו של בית המשפט עומדים לה לרועץ.

בית המשפט מציין באמרת אגב, כי ניתן ללמוד ממקרה זה לעתיד, כי בנסיבות כאלה, שבהן הרשות רכשה בעלות במקרקעין כחלק מהליך הפקעה או הליך תכנוני אחר, ראוי לשקול להודיע על הליך האיחוד והחלוקה מחדש גם לבעלים המקוריים של הקרקע, בהתחשב בזיקתו לקרקע ובכך שלעתים עשויה לעמוד לו זכות להשבתה. זאת, כמובן, ככל שלא כרוך בכך נטל מינהלי כבד.

הערת מערכת: לטעמנו , חבל שבית המשפט נמנע מלהכריע באופן מלא בסוגיה כה אקוטית, מורכבת ורבת היבטים בעלת השפעה מרחיקת לכת על זכות הקניין ונראה כי לו בשל כך מן הראוי היה להידרש ולהכריע לגופו של המקרה.

מן הראוי להזכיר פה את שנקבע בעניין המ' 1455/96 קצוף נ' הועדה לבנייה למגורים מחוז מרכז, פד"מ א (תשנ"ו-תשנ"ז) 176, מימוש המטרה הציבורית חייב להיות באופן כזה שהקרקע המופקעת תשמש את הציבור, ולא שהרשות תמכור את הקרקע המופקעת ותשתמש בתמורתה לצרכי ציבור. הפקעה לא נועדה להעשיר את הקופה הציבורית, אלא להעביר את הקרקע המופקעת עצמה לשימוש לצורך הציבורי.

אכן, לא בכל מצב שמקומו של "הייעוד הציבורי" מועתק במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מחדש תתחייב באופן אוטומטי השבת הקרקע לבעליה המקוריים משמעותה של פסיקה כזו תהווה איון האפשרות לעשות שימוש בסמכות של איחוד וחלוקה מחדש וברור שיש לבחון כל מקרה לגופו. אולם, יש להקפיד על כך שהשימוש בסמכות ייעשה להשגתה של תכלית תכנונית ולשימוש הציבור, ולא להגשמת מטרות אחרות תוך בחינת חלופות פוגעניות פחות (כגון רכישת הקרקע מצד ג' כפי שניתן היה לעשות במקרה דנן), ובמיוחד יש להבטיח שלא ייעשה בסמכות שימוש אך להעשרת קופתה של הרשות על חשבונו של בעלים פרטי אחד.

 

Leave a Reply

You must be logged in to post a comment.

צבי שוב - משרד עורכי דין. נדל"ן, מקרקעין, תכנון ובנייה, משפט אזרחי ומסחרי רח' החילזון 5 בית גרניט, רמת גן 5252269. טלפון - 03-5757170. פקס' - 03-5757180

אין לראות במידע המופיע באתר זה ( עוד על נדלן ) כייעוץ משפטי ו/או תחליף לייעוץ משפטי.
כל הזכויות שמורות למשרד עו"ד צבי שוב ואין לעשות באמור כל שימוש ללא קבלת רשות.
לשאלות ועזרה ניתן לפנות לחברת א.צודקביץ פתרונות תקשורת www.zud.co.il