בעקבות עת"מ (ת"א) 31621-07-12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל-אביב ואח', ביהמ"ש המחוזי נדרש לסמכויותיהן של ועדות מקומיות בתוכניות איחוד וחלוקה וקבע מספר קביעות מרכזיות ובהן:
א. תכנית איחוד וחלוקה היא אפשרית גם ביחס למקרקעין שהם בבעלותו של בעלים יחיד.
ב. ועדה מקומית רשאית, במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, לבצע "הצרחה" של שטחים, כל עוד השטח הכולל של כל ייעוד אינו משתנה
מאת עוה"ד צבי שוב וגלית קיט-טלמור
בימים אלה (29.1.14) ניתן ע"י בית המשפט המחוזי מחוז ת"א (כב' הש' רות רונן) פסק דין חשוב במסגרת עת"מ (ת"א) 31621-07-12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל-אביב ואח', אשר דן במספר סוגיות חשובות ביחס לסמכויותיהן של ועדות מקומיות בתוכניות איחוד וחלוקה, ובהן:
1. האם תכנית איחוד וחלוקה היא תכנית החלה רק על מקרקעין שהם בבעלות של מספר בעלים שונים, או שהיא עשויה לחול גם על מקרקעין שהם בבעלותו של בעלים יחיד?; 2. האם רשאית ועדה מקומית, במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, לבצע "הצרחה" של שטחים, קרי: להחליף ייעודים של שטחים שונים בתוך שטח התוכנית, כל עוד השטח הכולל של כל ייעוד אינו משתנה.
פסק הדין ניתן בהתייחס לשתי עתירות שאוחדו, בשל השאלות הדומות שהתעוררו בהן. בשתי העתירות טענו העותרות כי יש לדחות את עמדת הוועדה המחוזית לפיה, תכנית החלה על מקרקעין בבעלות אחת אינה תכנית איחוד וחלוקה, ולכן איננה בסמכות ועדה מקומית. לטענת העותרות, מטרתו של הליך איחוד וחלוקה הוא הגשמת צרכים תכנוניים – על ידי שינוי מגרשים, כשהחלוקה למגרשים אינה מאפשרת זאת. השאלות הקנייניות הן שאלות הנגררות אחרי התכנון, וכפועל יוצא מכך שהתכנון עוסק במגרשים. אולם, הבעלות המשתנה והשאלות הקנייניות אינן המהות. לטענתן סעיף 62א לחוק התו"ב אינו מבחין בין תכניות איחוד וחלוקה בהתאם לכמות בעלי הקרקע בתחומן.
כמו-כן, העותרות טענו כנגד עמדת הועדה המחוזית לפיה, לוועדה מקומית כלל אין סמכות ל"הצרחת" ייעודים במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, והועדה המקומית אינה מוסמכת לשנות ייעודים של שטחים – בין אם מדובר בתכנית עם בעלים אחד, ובין אם מדובר במגרשים שיש להם מספר בעלים שונים.
באשר לסוגיה הראשונה – סוגיית האפשרות לתכנן תכנית איחוד וחלוקה ביחס למקרקעין שהם בבעלותו של בעלים יחיד – ביהמ"ש סקר את ההסדרים החלים בעניין, וציין כי סמכותה של ועדה מקומית ביחס לתכניות איחוד וחלוקה נקבעה בסעיף 62א(א) לחוק התו"ב, וכי מההלכה הפסוקה עולה, כי תכנית איחוד וחלוקה היא תכנית שנועדה להגשים צרכים תכנוניים, בראש ובראשונה, שעשויה להיות לה גם השלכה קניינית, כאשר הנושאים הקניינים אינם העיקר, אלא, הם עניינים טפלים הנלווים לתכנון עצמו.
לאחר שפרש את טענות הצדדים, ביהמ"ש קבע כי אין לקבל את העמדה הפרשנית של הועדה המחוזית, לפיה, לא ניתן כלל לערוך תכניות איחוד וחלוקה בהתייחס למקרקעין בבעלות בעלים יחיד, וכי עמדה זו אינה מבוססת על כל טעם לשוני או תכליתי.
מבחינת לשון החוק, קבע ביהמ"ש, כי סעיף 121 לחוק התו"ב הקובע את האפשרות לבצע תכנית איחוד וחלוקה, אינו מגביל את השימוש בו למקרה בו ישנם מספר בעלים למגרשים נושא התכנית. ואף מבחינה תכליתית, הרי שמאחר והמטרה הראשונית של איחוד וחלוקה היא מטרה תכנונית, מגבלה כזו איננה הכרחית, שכן, הצורך התכנוני יכול להיות קיים גם במקרה בו המגרשים הם בבעלותו של בעלים יחיד. לכן, אין מקום לקבוע כי לא ניתן לבצע איחוד וחלוקה במקרה בו המגרשים כולם הם בבעלות אחת.
ביהמ"ש הוסיף, כי גם בתקנות התו"ב (תכנית איחוד וחלוקה) תשס"ט – 2009 מוגדר מתחם איחוד וחלוקה כ"שטח הכלול בתכנית, שחלות עליו הוראות בדבר איחוד וחלוקה", כאשר ההתייחסות בתקנות היא לשטח, שהוא הרכיב המרכזי בהתייחס לתכנית איחוד וחלוקה, ולא למספר הבעלויות בשטח הזה.
בנוסף לכך, ביהמ"ש ציין, כי אכן במקרים רבים המקרקעין נשוא תכנית האיחוד והחלוקה הם מספר מגרשים שיש להם בעלים שונים. אולם, מסעיף 121 לחוק, שכותרתו היא "איחוד וחלוקה בהסכמה ושלא בהסכמה" קיימת גם אפשרות כי הליך של איחוד וחלוקה ייעשה בהסכמתם של כל הבעלים. אחד המקרים בהם ישנה הסכמה של הבעלים לאיחוד והחלוקה הוא המקרה בו מדובר בבעלים אחד של כלל המגרשים נושא התוכנית, כאשר במקרה כזה, אין טבלאות איזון ותשלומי איזון אך יתר ההסדרים שנקבעו בסימן ז' לחוק עומדים בעינם.
כפועל יוצא מקביעתו הנ"ל הוסיף ביהמ"ש וקבע, כי אין מקום לקבוע כי ועדה מקומית רשאית לערוך תכנית איחוד וחלוקה רק במקרה בו מדובר במספר בעלויות, בעוד שאין לה סמכות לערוך תכנית איחוד וחלוקה במקרה של בעלים יחיד. וכן נקבע בעניין זה, כי סעיף 62א לחוק על פי לשונו אינו מגביל את סמכותה של הוועדה המקומית, ואין כל איזכור בסעיף לכך שסמכותה של הוועדה המקומית לבצע איחוד וחלוקה של מגרשים כפי שנקבע בסעיף, היא סמכות שיש לוועדה רק כאשר מדובר במגרשים בבעלותם של מספר בעלים.
ביהמ"ש הוסיף וציין, כי קבלת עמדתן הפרשנית של המשיבות תביא לתוצאה לפיה גם כאשר מדובר בתכנית איחוד וחלוקה פשוטה, נקודתית ובלתי משמעותית, לא תהיה לוועדה המקומית סמכות לאשרה – אם מדובר בתכנית שהמקרקעין הכלולים בה הם של בעלים אחד. ופרשנות זו תגרום להעברת הדיון בתכניות כאלה לוועדות מחוזיות, דבר שיגביר את העומס המוטל עליהן, בניגוד למגמתו של תיקון 43 לחוק.
באשר לסוגיה השנייה – סוגיית סמכותן של ועדות מקומיות לבצע שינויי ייעוד – ביהמ"ש קבע כי טענתן הפרשנית של המשיבות (ובהן הועדה המחוזית) אינה עולה בקנה אחד עם לשונו הברורה של החוק. כך, קבע ביהמ"ש, סעיף 62א(א)(1) קובע כי לוועדה מקומית יש סמכות לבצע איחוד וחלוקה של מגרשים "ובלבד שאין שינוי בשטח הכולל של כל ייעוד קרקע". המשמעות העולה מהאמור היא ברורה – הוועדה המקומית אכן מוסמכת לשנות ייעודים של מגרשים (לבצע "הצרחה" שלהם), וזאת – כל עוד השטח הכולל של כל ייעוד קרקע נותר בעינו. זהו, אם כן, התנאי היחיד שהסעיף קובע לשינויי ייעוד במסגרת תכנית איחוד וחלוקה בסמכותה של ועדה מקומית. פרשנות אחרת תייתר את ההתייחסות בסעיף לתנאי של העדר שינוי בשטח הכולל של כל ייעוד קרקע, ותעמוד בניגוד לכלל לפיו המחוקק אינו משחת מילותיו לריק, קבע ביהמ"ש.
ובהקשר זה הוסיף ביהמ"ש, כי מאחר וגם המשיבות מודות כי ישנם מקרים בהם ועדה מקומית יכולה "להזיז ייעודים בתוך התוכנית" הרי שהוועדה המקומית מוסמכת לעשות זאת. ובהעדר כל אינדיקציה בחוק התו"ב לפיה סמכות זו קיימת רק כאשר הוועדה "מיישמת תכנית אב של הוועדה המחוזית" – אין מקום להגביל את יכולתה של הוועדה המקומית כטענת המשיבות. שכן, כי לו היה המחוקק מתכוון להסמיך ועדות מקומיות לאישור טבלאות הקצאה בלבד, כפי שנטען ע"י המשיבות, חזקה כי היה מורה כך במפורש, ולא משחית מילותיו לריק, וקובע כי ועדות מקומיות מוסמכות לאשר "תכנית".
על כן קבע ביהמ"ש, כי ועדה מקומית מוסמכת לבצע "הצרחה" של שטחים במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, וזאת כל עוד השטח הכולל של כל ייעוד וייעוד לא השתנה, כלומר: כל עוד "אין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל יעוד קרקע".
לאור קביעותיו הנ"ל ביהמ"ש קיבל את העתירות.
העותרות בעתירות נשוא פסק הדין יוצגו ע"י ב"כ עו"ד רועי בר ועו"ד שרעבי.
