הוספת תניית שינוי יעוד בחוזה מנהל בעת הארכתו
בעקבות ע"א 8325/12 ממ"י נ' מהדרין בע"מ ואח' בבית המשפט העליון*
בפני כב' השופטים, מפי כב' א' רובינשטיין, נ' הנדל, ד' ברק-ארז
מאת עוה"ד צבי שוב ועידית אייזדורפר
ענייננו בפסק דין מפי כב' השופט א' רובינשטיין, העוסק בחוזה חכירה משנות ה-50 בו החזיקו חברת מהדרין בע"מ (להלן: "מהדרין") וחברת פרי-אור בע"מ (להלן: "פרי-אור") ביחס לקרקע שבבעלות מינהל מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל – להלן: "ממ"י") בשטח כולל של כ-11,600 דונם. חוזה חכירה נחתם בשנת 1955 עם החברות בהתבסס על מסמך עליו חתום כב' שר האוצר הראשון אליעזר קפלן המנוח (להלן: "השר") ובו פירוט תנאי החכירה וההטבות שינתנו לחברות בגין פועלן (להלן: "מסמך השר").
ביום 17.5.65 נתקבלה החלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל, שעניינה מדיניות הקרקע בישראל. בסעיף 10 נקבע: "בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר לממ"י. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, שייקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא".
בשנת 2002, התנה ממ"י הארכת חוזה החכירה, בהוספת תנאי מפסיק לחוזה, ולפיו היה וישונה יעוד הקרקע המוחכרת, יהא ממ"י רשאי להביא לסיומו המוקדם של החוזה, תוך פיצוי החוכר (להלן: "תניית שינוי יעוד"). מהדרין סירבה לחתום על החוזה ובו תניית שינוי היעוד, והגישה תביעה בטענה שזכותה להאריך את חוזה החכירה, באותם תנאים שנהגו בתקופת החכירה הראשונה. זאת בהתבסס על הבטחה מינהלית מאת השר שבגינה, אין מקום להוספת תניית שינוי יעוד.
במסגרת הדיון בערעור טען ממ"י, כי שגה בית המשפט קמא בסווגו את מסמך השר כמהותי, ואת חוזה החכירה כפרוצדורלי, שכן אילו הכיל מסמך השר את כלל ההוראות המהותיות הנדרשות לצדדים, לא היה צורך בחתימה על חוזה חכירה. כן טען, כי יש להעדיף את לשונו הברורה והמפורשת של חוזה החכירה, וכי נכון כי בחידוש החוזה, יחתם חוזה לפי התנאים הנהוגים בחכירות, כפי שנקבעים, מעת לעת, בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, כאשר הדבר עולה בקנה אחד, הן עם לשון החוזה, והן עם תפקידו של ממ"י כנאמן הציבור.
מנגד טענו החברות, כי מסמך קפלן מבטא את ההסכמות המהותיות בין הצדדים, ועל כן יש ליתן לו בכורה על פני תניות אחרות, כאשר מובן, כי היעדרה של תניית שינוי יעוד מחוזה החכירה, הוא אחת מן ההטבות בהן זכו החברות במסגרת תכניתה של הממשלה דאז. עוד נטען כי בהעדר תנאים נוהגים, נוצרת לקונה בחוזה, והדרך הראויה להשלמתה היא הנוהג הקיים בין הצדדים, דהיינו, התנאים שנהגו בתקופת החכירה הראשונה.
בית המשפט ניתח את מעמדו של מסמך השר על בסיס ההתחייבויות האמורות בו, והנסיבות בהן התגבש מסמך השר, על רקע המשבר החמור שפקד את ענף ההדרים בימיה הראשונים של המדינה, כאשר כחלק מקווי היסוד של הממשלה החדשה גובשה תכנית לפיתוח אינטנסיבי של הארץ, ובפרט שיקום ענף ההדרים והרחבתו. מסמך השר משקף פעילות משותפת ליצירת תשתית הסכמית אשר על בסיסה תוכל להתממש התכנית לקידום נטיעות הדרים. מובן, כי לא הייתה כל אינדיקציה לאפשרות עתידית של שינוי יעוד.
בית המשפט פסק, כי נוסח מסמך השר, נסיבות היוצרותו, והתנהגות הצדדים לאחר מכן מעידים, שמסמך השר מהוה חלק ממכלול של הסכמים שהתגבשו בין הצדדים לאורך זמן, והוא בחינת הבטחה שלטונית.
מכאן עבר בית המשפט לדון במחלוקת הפרשנית, באשר להוראת סעיף 5 לחוזה החכירה, הקובע, כי החכירה תוארך "לפי התנאים הנוהגים בחכירות על אדמות קק"ל", לבין הוראה א.1 במסמך השר הקובעת, כי החכירה תוארך "באותם התנאים". ההפניות החוזרות במסמך השר אל הנהוג בחכירות קק"ל, מלמדות, כי לא היה ברצונם של הצדדים להחריג את החכירה, מן הנהוג בחכירות קק"ל. יחד עם זאת, אין חולק, כי הצדדים ביקשו לעצב את החכירה כבעלת תנאים מיטיבים כתגמול להתגייסות החברות למשימה הלאומית שהכתיבה התקופה.
ממ"י המתין לתום תקופת החכירה הראשונה, כדי להכניס שינויים, שהם חיוניים לחוזה, כאשר לאורך התקופה הראשונה קיים ממ"י את חיוביו החוזיים בתום לב, ואין מקום לייחס לממ"י, בבקשו להוסיף תניית שינוי יעוד לתקופת החכירה השניה, חוסר תום לב, וניצול מעמדו. בנהלו את מקרקעי המדינה משמש ממ"י כנאמן הציבור, ועליו לפעול בהתאם לאינטרס הציבור כולו. אינטרס זה בא לידי ביטוי באיזון ראוי בין השיקולים הלאומיים הרבים, לרבות שיקולים תקציביים-כלכליים, חברתיים, והיבטים של יעילות ותועלת שהמדינה מחויבת בהם כלפי אזרחיה. בהתאם לכך משתנה נקודת האיזון מעת לעת.
בתחילת שנות האלפיים הגיעו לכדי גמר חוזי חכירה רבים, וממ"י נדרש ליצור מדיניות אחידה בין כלל החוכרים. בפסיקה הובעה לא פעם התקוה כי מנהגו של ממ"י להתקשר עם חוכרים באמצעות חוזי חכירה ייחודיים יחדל, וכי תנאי החכירה יוסדרו באופן כולל. נפסק במקרים שונים, כי אין ולא היתה הצדקה להמשיך ולהאריך את חוזי החכירה ככתבם וכלשונם, ולאיין את חלון ההזדמנויות הצר שניתן לממ"י אחת ל-49, לשם הערכה מחודשת של המצב, ולהתאמת חוזי החכירה השונים למציאות משתנה. כל זאת כאשר כבר משנת 1965 נעשית החכרת קרקעות למטרות חקלאיות, רק בכפוף לתניית שינוי יעוד בחוזה החכירה. אין לראות בכך חידוש שמשמעו, כי בכל מה שקדם, אין ניתן להכניס תניה של שינוי יעוד, אלא שבמבט צופה פני עתיד להארכת חכירה, אין מניעה להוסיף התניה.
נוכח התכליות המיוחדות המונחות ביסוד סמכותו של ממ"י ככלל, וביחס לחוזי חכירה בפרט, לא ניתן להסכים עם פרשנות אשר איננה מאפשרת לממ"י להוסיף אל חוזה החכירה תניית שינוי יעוד בפתחה של תקופת חכירה נוספת כנהוג בחכירות מקבילות. אין רשות ציבורית יכולה להגביל את סמכותה וכוחה בהתחייבות חוזית, באופן השולל ממנה את שיקול-דעתה בתחומים למענם הוענקה לה הסמכות.
אם סבורות הרשויות, לאחר שיקול דעת ראוי, שלשם סיפוק צרכי הציבור נדרש לשנות את יעודה של קרקע פלונית ואת השימושים הנעשים בה, מחובתו של ממ"י לדאוג לכך ששינוי כזה ייעשה. הנצחת שימושים שאינם יעילים עוד למשק, נוגדת את האינטרס הציבורי, ומחובתו של ממ"י למנוע מצב מעין זה.
הצהרתן של החברות כי כשלעצמן הן מעוניינות בחקלאות, ולא בהיבט הנדל"ני של הקרקע, אינה יכולה לעמוד כשלעצמה, ולבסס את הטיעון כנגד תניית שינוי יעוד.
זאת ועוד, במישור המשפטי, אף אם התנגדה מהדרין להוספת תניית שינוי יעוד בתקופת החכירה הראשונה, אין בכך כדי ללמד כי עם חידושו של החוזה, לא ייערכו בו התאמות למדיניות ההחכרה המקובלת באותה עת. משהיו הוראותיה של החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל ידועות לכל, יכלו החברות לצפות, כי עם חידוש חוזה החכירה לתקופה נוספת תוכנס תניית שינוי היעוד לחוזי ממ"י עימן.
ממ"י נהג כראוי כלפי החברות בכך שאיפשר להן תקופה חכירה ראשונה יציבה, שבמהלכה יכלו להחזיר את השקעותיהן, אשר תרמו לפיתוח המדינה. בית המשפט ראה בדרך זו כשביל הזהב שבין כוחו של חוזה הרשות, לבין חופש הפעולה ומרחב שיקול הדעת שיש להשאיר בידי הרשות המינהלית במסגרת מדיניות כוללת.
כב' השופטת ד' ברק-ארז הוסיפה כי הסתירה הנטענת בין המסמכים השונים שעמדו בלב ההתדיינות אינה סתירה של ממש, אלא כזו הניתנת ליישוב, וכי התוצאה הפרשנית מקבלת משנה חיזוק בשים לב לכך שמדובר בחוזים שנעשו על-ידי רשות. העדר התייחסות לנושא, תניית שינוי היעוד, שהיה כאמור ידוע ומקובל, מעיד על כך שלא הייתה כוונה להעניק הטבה מיוחדת בהקשר זה.
סוף דבר, הערעור התקבל, ונקבע כי למנהל הזכות להוסיף בעת הארכת החוזה את תניית שינוי היעוד.
*את המערערת ייצג עו"ד ל' פלד
