עמדה- פיצוי דו-שלבי על פי הלכת חממי – מסלול פיצוי על-פי בחירת האזרח ולא מחייב
מאת עוה"ד צבי שוב וגלית קיט טלמור
מאמרנו זה עוסק בסוגיית הפיצוי הדו-שלבי בגין הפקעות המבוצעות הן מכוח הפקודה והן מכוח חוק התו"ב, תוך התייחסות לפרשנות הניתנת בשנים האחרונות, הן ע"י הרשויות המפצות והן ע"י הערכאות השיפוטיות השונות, להלכת חממי שניתנה ע"י ביהמ"ש העליון – פרשנות הכופה את הפיצוי הדו-שלבי על בעל המקרקעין, ופעמים רבות חוטאת לרציונאל העומד להבנתנו מאחורי הלכת חממי ואך מעכבת את הענקת הפיצויים.
לאחרונה, אנו עדים יותר ויותר לכך שהליכי הפיצויים בגין הפקעת מקרקעין מסתבכים ומתעכבים יתר על המידה ושלא לצורך, וזאת נוכח עמדת הרשויות ופסיקת בתי המשפט, שהחלו מחייבות את בעלי המקרקעין, במקרים בהם התכנית קדמה לצו ההפקעה/להודעות על רכישת המקרקעין, לנקוט בהליך פיצוי דו-שלבי לקבלתם, ולפצל את ההליכים המשפטיים לקבלת הפיצויים המגיעים להם בגין ההפקעה, לשניים: תביעה לפי סעיף 197 בגין שינוי הייעוד ותביעת הפקעה בגין הייעוד המופקע. וזאת, אף במקרים בהם בעלי המקרקעין (ולעיתים אף הרשויות) מעדיפים דווקא לקבל את מלוא הפיצויים במסגרת הליך אחד הכולל את שני מרכיבי הפיצוי, קרי: במסגרת תביעת ההפקעה, לכשתבוצע ההפקעה בפועל.
ואולם, בפועל, נוכח תקופת ההתיישנות הקצרה הקיימת להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק (3 שנים), הרי שבמקרים רבים, לא זו בלבד שהפיצוי הדו-שלבי גורם בפועל לעיכוב ולסרבול ההליכים לקבלת הפיצויים, תחת קיצורם וייעולם, אלא אף זו שעקב כך מבקשות הרשויות לשלול מבעלי המקרקעין את עיקר הפיצוי, במקרים בהם לא הוגשה תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק בתום תקופת ההתיישנות.
כפי שיפורט להלן, אנו בדעה, כי הלכת חממי והפיצוי הדו-שלבי מפורשת בצורה שגויה, ללא התייחסות מספקת להשלכות ולפגיעה הקשה הנגרמת לבעלי המקרקעין, וללא ראיית התמונה בשלמותה. שכן, הלכת הפיצוי הדו-שלבי נועדה אך להקל על בעל הזכויות שמקרקעיו יועדו להפקעה וטרם הופקעו בפועל, ולאפשר לו לבחור בכך מרצונו החופשי, ולא לחייבו בכך ולפגוע בו ובזכויותיו לפיצוי מלא בגין הפקעת המקרקעין ו/או הפגיעה בהם כתוצאה מכך.
נציין, כי עפ"י סעיפים 188 ו- 189 לחוק התו"ב הליכי הפקעה אמנם מתבצעים בשני שלבים: ראשית- שינוי ייעוד המקרקעין לייעוד ציבורי במסגרת תכנית, ושנית- שלב ההפקעה בפועל, הכולל את רכישת הקרקע שייעודם שונה ותפיסת החזקה בהם.
אולם, בצד הוראות אלה לא קבע המחוקק כי במקרה של הפקעת מקרקעין הפיצוי ינתן בהליך דו-שלבי. ההיפך הוא הנכון. בסעיף 197 (א) לחוק התו"ב נקבע, כי:
"נפגעו ע"י תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עימו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם, זכאי לפיצויים מהועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200" (הדגשה לא במקור- הח"מ).
כלומר, מלשון סעיף 197 לחוק עולה, בבירור, כי סעיף 197 נועד במקור לפצות בעיקר בגין פגיעה עקיפה במקרקעין או פגיעה ישירה של הפחתת זכויות לדוג', ולא משתמע בצורה ישירה במקרים בגין פגיעה ישירה במקרקעין הינה נטילתם בדרך של הפקעה, שכן להבנתנו במקרה זה, ברירת המחדל היא שבעל הזכויות זכאי לקבל פיצוי בגין שני שלבי ההפקעה, לאחר הפקעת המקרקעין בפועל, קרי: בהליך פיצוי חד-שלבי.
אלא מאי? במקרים רבים חלפו שנים רבות בין השלב הראשון של ההפקעה (שינוי ייעוד המקרקעין וייעודם להפקעה עפ"י התכנית), לבין שלב ההפקעה בפועל ותפיסת החזקה במקרקעין, המתבצע לרוב שנים רבות לאחר מכן, כאשר בכל תקופת הביניים בעל הזכויות נותר, למעשה, ללא כל אפשרות אמיתית להשתמש במקרקעין שייעודם שונה או למכרם במחיר מלא, וללא אפשרות לחייב/לכפות על הועדה המקומית לרכוש את המקרקעין ולתפוס בהם חזקה, בתמורה לקבלת פיצוי בעדם.
על כן, על מנת ליתן פתרון לבעלי המקרקעין ולהקל עליהם, באותם מקרים בהם חלפו שנים רבות בין שני שלבי ההפקעה, ניתנה ע"י ביהמ"ש העליון פרשנות מקלה וליברלית בהלכת חממי במסגרת ע"א 474/83 הו"מ לתו"ב ראשל"צ נ' עזרא חממי, בו נקבעה הלכת הפיצוי הדו-שלבי, כדלקמן:
כב' השופט א. חלימה קבע: "…על-פי עקרונות משפטיים כלליים, כאשר שוללים את בעלותו של אזרח ברכושו וכאשר פירושו של החוק מוטל בספק, הנטייה היא להעדיף את הפירוש התואם את אותו עיקרון כללי המגלם זכות יסוד של אזרח בעל קניין במקרקעין… "מובנו של דבר לענייננו: רשאים היו המשיבים לזכות בפיצויים בשני מישורים: האחד – לפי סעיף 197(א), והאחר – בגין ההפקעה העתידה לכשתקום… מצב זה מאפשר, לדעתי, לנפגע לתבוע זכויותיו על-פי סעיף 197(א) הנזכר בנפרד מהמגיע לו על-פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור)".
ובהמשך, הוסיף כב' הש' הנשיא מ. שמגר וקבע לעניין זה: "שינוי ייעוד מכוח תכנית, הפוגע בשוויים של מקרקעין, עשוי לזכות את הבעלים בפיצוי דו-שלבי, הפעם האחת בשל שינוי הייעוד והפעם השנייה בשל ההפקעה… אם הרשות המקומית מבקשת למנוע את כפל הטיפול בנושא הפיצויים, היא יכולה לבצע את ההפקעה מיד עם תחילתה של התכנית ובמקביל לכניסתה לתוקף.
"מששונה הייעוד בלבד, ועניין ההפקעה הוזכר כדבר שיתבצע במועד כלשהו בעתיד, אין באזכור של ההפקעה העתידה כדי לשלול את הזכות לפיצוי על אתר בשל שינוי הייעוד. כאמור, עומדת בעינה גם הזכות הפוטנציאלית לפיצוי בשל ההפקעה העתידה לבוא".
הנזק הנגרם על-ידי שינוי הייעוד הוא, כאמור, מיידי, ואין הבעלים חייב לחכות עד שתבוא הרשות ותבצע את ההפקעה ותפצהו, כביכול, על הכול, ומה גם שהמחוקק לא קבע, משום מה, גבול זמן למימושה של כוונת הפקעה המוזכרת בתכנית". (ההדגשות לא במקור- הח"מ).
לא למותר לציין, על מנת להבין את רוח הדברים שקבע בית המשפט כי עוד קודם ובסמוך להלכת חממי נקבעו דברים דומים בבג"צ 682/82 עזבון המנוח לאון בזנר ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון ואח', בו שונה ייעודם של מקרקעין ממגורים לשטח ציבורי פתוח ויועדו להפקעה, קבע כב' השופט שמגר, במפורש, כי בכל מקרה, "המרובה כולל את המעט", וכי תביעת ההפקעה כוללת בחובה גם את מרכיב הפיצוי בגין שינוי הייעוד, כדלקמן:
"אם תבחר הועדה המקומית באופן מיידי בדרך ההפקעה המלאה של המקרקעין לא יהיה בכל כדי לנגוד הוראותיו של הצו, כי המרובה מכיל את המועד, היינו: הפקעה מלאה תלווה כמובן בתשלום פיצויים מלאים עבור הקרקע, ולא רק בפיצוי עבור שינוי היעוד. אולם הכל מותנה בכך שכל אחת מן החלופות תבוצע באופן מיידי, כדי לא להמשיך ולפגוע בעותרים".
כלומר, באותה תקופה היה ברור לכל, כי הנקיטה בהליך פיצוי דו-שלבי שאפשר בית המשפט איננה מחייבת את בעל המקרקעין, אלא המדובר בזכות שניתנה לו לבחור במסלול של פיצוי דו-שלבי, והוא זה הרשאי לבחור אם לנקוט בו ואם לאו, במטרה למזער את נזקיו ואת הפגיעה בו. ובכל מקרה, היה והוא לא יממש את זכותו לפצל את ההליכים יוכל הוא לקבל את מלוא סעדו במסגרת תביעת ההפקעה, שממילא תכלול את שני רכיבי הפיצוי- פיצוי בגין שינו יהייעוד ופיצוי בגין ההפקעה ונטילת הקרקע בייעודה החדש.
בהתאם לכך, גם בפסיקת בתי המשפט המחוזיים שניתנו לאחר הלכת חממי והלכת בזנר שלעיל נקבע, כי הליך הפיצוי הדו-שלבי ופיצול ההליכים נועד אך להקל על בעל המקרקעין, ככל שהוא בוחר בכך, ולא הייתה כל כוונה לחייב את בעלי המקרקעין לפצל את ההליכים, במקרים שהוא לא בוחר בכך, ובוודאי שלא הייתה כוונה לפגוע בבעלי המקרקעין ולשלול מהם לחלוטין את הפיצוי בגין השלב הראשון של ההפקעה (שינוי הייעוד), ככל שלא הגישו תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק.
הדברים האמורים לעיל נקבעו בפסה"ד שניתן בה"פ 859/85 אירנה הורנשטיין ואח' נ' הועדה המקומית לתו"ב ראשון לציון, בנוגע לאותה מסכת עובדתית שנדונה בהלכת בזנר, ובו קבעה כב' השופטת המחוזית ה. בן-עתו, כי עפ"י הלכת חממי הזכות והבחירה לנקוט בהליך הדו-שלבי, תחת הליך אחד, הן של בעל המקרקעין, ולא של הרשויות, המנסות לאבחן את הלכת חממי ולפרשה בדרכים שונות שהן ממציאות מדי פעם, שאינן סבירות ושמאלצות את האזרח לנקוט בהליכים יקרים וממושכים.
בדומה לכך, גם בעניין ה.פ. 1639/94 תורקיאן אפלטון נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, ביהמ"ש על ידי הנשיא אץ גורן (בדימוס) פסק, כדלקמן:
"הפיצול נועד להתגבר על מכשול, ולאפשר לבעל הקרקע פיצוי מלא…סבורני שיש לאבחן את הלכת זקס, ולאפשר לבעל המקרקעין לוותר על פיצול הפיצוי. ויודגש: מדובר בוויתור מצידו של בעל המקרקעין, שכן, כרגיל, כאשר נתבעים שני סוגי הפיצויים, דווקא הרשות היא הנפגעת מכך, כפי שהוסבר לעיל".
"קבלת עמדת המשיבה כאן תפגע במבקשים, שהרי חלפה תקופת השנה מיום שפורסמה התכנית. כלומר, אם תתקבל הטענה, תיחסם דרכם של המבקשים לתבוע את פגיעת התכנית בהם, והם ייוותרו עם תביעה לפיצויי ההפקעה, כאשר אלה נקבעים לפי השווי לאחר פרסום דבר ההפקעה. תוצאה זו אינה ראויה, דווקא לאור ההגיון העומד ביסוד הלכת זקס".
"משום כך, ומשום מהות התשלום בו מדובר – פיצוי בגין פגיעה קשה בזכות הקנין – מן ראוי שהברירה בין מסלולי הפיצוי תישאר בידי בעל המקרקעין: ירצה, יפנה לפיצוי המפוצל, ירצה, יפנה לפיצויי הפקעה בלבד, אלא שאז יש לחשב את הפיצוי לפי השווי המקורי של המקרקעין, לפני שינוי ייעודם. מובן וברור, שאין בעל המקרקעין יכול ליהנות מכפל פיצוי, ולפיכך הוא מוגבל לאחד המסלולים בלבד". (ר' גם ה"פ 179/08 חג'בי דוד ואח' נ' מע"צ).
ואולם, למרות שעפ"י האמור לעיל הלכת חממי והלכת בזנר נועדו להקל על בעלי הזכויות, ולאפשר להם לבחור את אופן הפיצוי המועדף עליהם מבין שתי אופציות חלופיות, לפי בחירתם, עם השנים הרשויות ובתי המשפט העניקו פרשנות שונה ומחמירה להלכת חממי, תוך שהתעלמו מהלכת בזנר, וכן מהרציונאל ומהקביעות שעמדו מאחורי שתי הלכות אלה. זאת, גם במקרים בהם מדובר באותו גוף מפצה ובמועדים סמוכים בין 2 שלבי ההפקעה, בהם בוודאי מתייתר הצורך בפיצול הפיצוי ובנקיטת 2 הליכים משפטיים נפרדים ומקבילים לקבלת מלוא הפיצויים בגין אותה תכנית.
למעשה, תחת מתן אפשרות בחירה לבעלי הזכויות, התהוותה גישה נוקשה לפיה הרשויות ובתי המשפט החלו מחייבים בעלי זכויות, לנקוט בהליך דו-שלבי לקבלת פיצויי הפקעה, בכל מקרה ומקרה, וגם במקרים בהם מדובר בפגיעה ישירה (שינוי ייעוד) המהווה שלב ראשון לפני הפקעת המקרקעין.
וכתוצאה מכך, באותם מקרים בהם בעלי הזכויות בוחרים שלא לנקוט בהליך דו-שלבי, אלא להמתין לקבלת הפיצויים בשלב ההפקעה – נטען ונקבע לגביהם, כי בתום 3 שנים (תקופת ההתיישנות להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק) התיישנו זכויותיהם לקבלת הפיצוי בגין השלב הראשון של ההפקעה- הוא שלב שינוי הייעוד, המהווה לרוב את המרכיב העיקרי של הפיצוי, שנשלל מהם עקב כך.
לאור האמור, נציין, כי אנו סבורים שהגישה המחמירה המיושמת כיום ללא כל אבחנה בין מקרה למקרה סותרת את הלכת חממי, והיא שגויה ואיננה מוצדקת, הואיל ויש בה כדי לשלול מבעלי הזכויות את זכותם היסודית לפיצויים מלאים בגין הפקעת מקרקעיהם, באופן בלתי סביר ומידתי, בניגוד גמור לעקרונות הלכת חממי. זאת בייחוד, מקום שגישה מחמירה זו נובעת, למעשה, מפרשנות מוטעית של הרשויות להלכת חממי, במטרה לשלול פיצויים מהאזרח, ואיננה מעוגנת כלל בחוק.
לכך יש להוסיף, כי נוכח השינויים המוצעים ברפורמה לחוק, נראה כי ממילא ייעלמו בעתיד כל היתרונות שהיו קיימים בהליך הפיצוי הדו-שלבי, וזאת בין היתר בשל: התאמת שיעור הריבית בהליכי הפקעה לריבית בהליך תביעה לפיצויים לפי סעיף 197; מתן אפשרות לחייב את הרשות המפקיעה להפקיע את המקרקעין; קביעת מועדים לביצוע המטרה הציבורית שלשמה הופקעו המקרקעין וכיו"ב.
על כן, אנו סבורים כי מן הראוי שהרפורמה המוצעת תתייחס גם לעניין זה ותבהיר כי הפיצוי הדו-שלבי, ככל שיש עוד מקום לנקוט בו, הינו מסלול חלופי שנתון לבחירת בעל הזכויות, כאשר ברירת המחדל הייתה ונותרה – מסלול פיצוי בהליך אחד- הוא הליך ההפקעה.
• גילוי נאות- משרד הח"מ מייצג בעלי זכויות שונים שמקרקעיהם הופקעו.
