המועד להגשת תביעה מכוח סעיף 197 בגין פגיעה גובלת על- ידי תמ"א 36, תתגבש רק במקרה שבו ניתן היתר בניה המביא ליישומה של התוכנית על מקרקעין.
מאת עו"ד צבי שוב, עו"ד קורל בלאיש
בעקבות בר"מ 1560/13 הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ
שניתן ביום 22.7.2014, על ידי בית המשפט העליון בפני כבוד השופט א' רובינשטיין, כבוד השופט נ' הנדל, כבוד השופטת ד' ברק-ארז
בימים אלה ניתן פסק דין של בית המשפט העליון בר"מ 1560/13 הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ שעניינו בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי, שקיבל את הערעור על ועדת הערר המחוזית. הבקשה נדונה כערעור, במסגרתו נבחנה השאלה מהו המועד להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") בגין פגיעה על-ידי תמ"א 36 שמתווה עקרונות לגבי הצבת מתקני שידור סלולאריים ברחבי המדינה, אך אינה מגדירה מראש מיקומים להצבת מתקנים אלה? האם המועד המתאים לכך הוא זמן אישור התכנית או רק כאשר ניתן היתר בניה מכוחה? ביהמ"ש העליון קיבל את הערעור ממספר טעמים עליהם נעמוד להלן.
המשיבות הן בעלים של מקרקעין בעיר רמת גן. לטענתן פרסומה למתן תוקף של תמ"א 36א העצים את הפגיעה במקרקעיה בכל הנוגע לאפשרות שתמוקם במקרקעין הגובלים אנטנה סלולארית. ביום 10.8.2004, הוצא היתר בניה חדש להתקנת מתקן שידור במקרקעין הסמוכים, היתר שניתן לכאורה לפי התוכנית. מכוח היתר זה הוקם מתקן שידור חדש, במקום מתקן שידור ישן. לאחר שהוקם מתקן השידור על פי ההיתר משנת 2004 התברר לוועדה המקומית, כי הוא נוגד את הוראות תמ"א 36. לצורך תיקון המצב, נתנה הוועדה המקומית ביום 21.4.2005 היתר חדש. היתר זה אפשר להרוס את מתקן השידור הקודם, ובמקומו להגביה את התורן, וכן להתקין עליו מתקן השידור. על כן, הן הגישו תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה לוועדה המקומית לתכנון ובנייה רמת גן, תביעה זו התייחסה, בין השאר, להיתר משנת 2004.
הועדה המקומית דחתה את התביעה על הסף, גם הערר שהגישו המשיבות לוועדת הערר נדחה, בהתאם לעמדה העקרונית, כי תביעה לפי תמ"א 36 מתגבשת אך במועד הוצאת היתר בנייה להקמת מתקן שידור. על כן, כך נקבע, שעה שבוטל היתר הבניה משנת 2004, לא ניתן לתבוע רק בהסתמך על תמ"א 36 עצמה. בכך המשיבות לא אמרו נואש והגישו ערעור לבית המשפט המחוזי, אשר בניגוד לערכאות הקודמות קבע, כי במישור העקרוני הנזק נגרם עם פרסום התוכנית, וכי לא מן הנמנע, כי כבר במועד זה יוכל שמאי להעריך את פוטנציאל הנזק הגלום בתוכנית, בהסתמך על נסיבות המקרה. בקשת רשות הערעור נסבה על פסק הדין של הערעור.
לטענת המבקשת, תמ"א 36 עצמה קובעת תנאים להקמת מתקני שידור אך אינה מגדירה את מיקומם. כמו כן, לא ניתן להצביע על כל נזק קונקרטי שנגרם למקרקעין מסוימים במועד אישורה של התכנית. היוע"מ תמך בעמדה זו, לעומת זאת, המשיבה טוענת, כי עילת תביעה לפי סעיף 197 מתגבשת תמיד עם אישורה של תכנית מתאר, ואילו היתר בנייה שמוצא מכוחה איננו מקים עילת תביעה, אלא יכול רק להוות אינדיקציה וראיה להיקפו של הנזק הנטען.
כאמור, בית המשפט העליון קיבל את הערעור בקבעו, כי אמנם "תכנית" לצורך תביעת פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה כוללת גם תכנית מתאר ארצית. אך, על מנת שתכנית תוכל לשמש כבסיס לתביעה על פי סעיף 197 עליה להיות מסוימת וברורה, כך שאדם סביר יוכל לעמוד על טיבה. תכנית מתאר ארצית, מסדירה מדיניות תכנון רחבת היקף. על כן, כדי שיהיה ניתן לתבוע על פי תכנית מתאר ארצית יש צורך במסוימות של הפגיעה. לא הכותרת "תכנית מתאר ארצית" היא הקובעת, אלא אמת המידה המהותית – האם תכנית זו היא מסוימת דייה, במובן זה שניתן ללמוד ממנה השפעות לגבי מקרקעין קונקרטיים. בנדון, אין בתמ"א 36 הקובעת כללי "עשה" ו"אל תעשה" לגבי מיקומים של מתקני שידור סלולאריים, כדי "לסמן" מקרקעין מסוימים כמקומות המיועדים באופן מיוחד להצבת מתקני שידור סלולארים. לכן, רק לאחר שהוצאו היתרים מכוחה של התוכנית, ניתן לדעת היכן יוקמו מתקני שידור, ובהתאמה אלו מקרקעין עשויים להיפגע כתוצאה מסמיכותם למקום שבו יוקם מתקן שידור. לכן נקבע, כי תמ"א 36 רובצת כ"עננה" מעל שטח המדינה כולו, וכל עוד לא הוצא ההיתר לא ניתן לדעת היכן מתממשת הפגיעה.
אופייה הייחודי של התוכנית הוביל להחלטתו של שר הפנים לאפשר באופן גורף את הגשת התביעות גם לאחר חלוף 3 שנים מפרסומה (הארכת המועד הקבוע להגשת תביעה לפי סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבניה) – עת מתברר כי בפועל ניתן מכוחה היתר בניה או הוקם מכוחה מתקן שידור במקום מסוים (עד לשנה מיום מתן ההיתר או לחצי שנה מיום הקמת המתקן).
ביהמ"ש העליון מדגיש, כי הקביעה לפיה, לא ניתן להגיש תביעה לפי סעיף 197 מכוח התוכנית, רלוונטית רק למצבים שבהם הפגיעה אינה ודאית, במובן זה שהיא מתייחסת רק להסתברות שיוקם מתקן באתר מסוים. שונים הם פני הדברים באותם מצבים שבהם תכנית מתאר כללית מונעת הקמתם של מתקנים במיקומים מסוימים, הגם שקודם לכן הקמתם הייתה אפשרית, או במצב שבו היא קובעת מיקומים קונקרטיים להקמת מתקנים בעניינים מסוימים. במצבים האחרונים, הוראות התוכנית הן ישירות והחלטיות כך שלא נצרכת פעולה נוספת של הוצאת היתר לשם הנחת הבסיס לתביעה. לעומת זאת, הפגיעה בבעל מקרקעין שרק חושש כי יוקמו מתקני שידור במקרקעין סמוכים היא פגיעה "עקיפה" בלבד, במובן זה שהתכנית הפוגעת אינה משנה את המצב התכנוני החל על המקרקעין הנפגעים. הפגיעה בהם נובעת גם (כתנאי בלעדיו אין) מהחלטות של בעלי הזכויות במקרקעין השכנים, וממילא יש בה מימד ספקולטיבי, שכן אפשר שהפגיעה כלל לא תתממש. ביהמ"ש עונה על החשש, כי מתן היתר הוא לא מעשה פומבי, להבדיל מאישור תכנית, באמצעות סעיף 18 לתוכנית הקובע חובות לפרסום פומבי של בקשות להיתרים הניתנים מכוחה בנסיבות מסוימות (בניגוד למקובל לגבי היתרים בדרך כלל).
יתירה מזו, ביהמ"ש לומד על המועד להגשת תביעה לפי סעיף 197, גם מסעיף 202ב(ב) לחוק התכנון והבניה המחייב מוסד תכנון לדרוש, כתנאי למתן היתר להקמת מיתקן שידור לתקשורת, כתב שיפוי מפני תביעה לפיצויים לפי סעיף 197. אם תתקבל תביעה על בסיס התוכנית בלבד, תאלץ הוועדה המקומית לשאת בתשלום הפיצוי ולא יהיה מי שישפה אותה, וכך תוחמץ תכליתו של סעיף 202ב(ב) לחוק התכנון והבניה.
גם שיקולי ההגינות מצדיקים הענקת פיצוי במצבים של פגיעה "ממוקדת" להבדיל מפגיעה "מפוזרת", כמו גם החשש מפני הרתעת יתר של רשויות מתכנון המקדם את רווחת הכלל. שיקול נוסף הינו פיזור הנזק. ככלל, פיצוי בגין פגיעה מתיישב עם תכניות הממקדות את הנזק במקרקעין מסוימים, ולא מפזרות אותו.
לסיום- ביהמ"ש מביא בפסק הדין תזכיר חוק מיום 17.3.2014, אשר פורסם על ידי משרד הפנים, שעניינו תיקונים בחוק התכנון והבנייה, הכולל בתוכו גם הצעה להסדר חדש של הכרה ב"תכנית כללית" אשר המועד להגשת תביעות מכוחה ייקבע בהתאם ליום מתן ההיתר לפיה. מכך ביהמ"ש העליון לומד, כי תכניות שאינן כוללות התייחסות ממוקדת למיקומים מחייבות התייחסות שמתאימה את תחולתו של הסדר הפיצוי הכללי למאפייניהן, תוך שנבחנת גם השאלה האם יש מי שנפגעים מהתוכנית ישירות, מבלי שהוצא היתר בניה.
את המבקשת ייצגו עו"ד ענת לוי ועו"ד אפרת רוגל
המערכת מברכת את עו"ד קורל בלאיש על הצטרפותה למשרד ומאחלת לה ולנו המון בהצלחה.
