קיזוז תכליתי – בהיטל השבחה
מאת עוה"ד צבי שוב ואריאל פל
כידוע, יזמים רבים המבקשים לקדם תכניות בניין עיר ולממשן, נאלצים לסכן ממון רב וזאת לאור ההוצאות הרבות הכרוכות בקידום תכנית ועד למימושה (הוצאת היתרים). סיכון נוסף אשר נאלצים לקחת על עצמם אותם יזמים, בא כתוצאה מפרקטיקה אשר הפכה שגורה בקרב רשויות התכנון ולפיה, כתנאי לקידום/אישור התכנית, יידרשו היזמים לחתום על כתבי שיפוי לפיהם ישפו את הועדה המקומית במידה ובעקבות אישור התכנית, תידרש הועדה לשלם פיצויים לבעלי קרקע שהתכנית פגעה בערכם מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965 (להלן בהתאמה: "כתב השיפוי" ו"החוק").
מעבר לשאלת החוקיות שמעלה הפרקטיקה הנ"ל (לאור העובדה שסעיף 197 לחוק מטיל את חובת הפיצוי על הועדות המקומיות ולא על הפרט), העולה מדי פעם, מעוררת היא שאלה עקרונית ונוספת אשר העסיקה את בית המשפט המחוזי לאחרונה בפסק דין בע"א 2338-09 אברמוביץ ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב-יפו (להלן: "פס"ד אברמוביץ") אליו נתייחס בהמשך והיא – האם יש להביא בחשבון את סכומי הפיצויים שהיזם שילם או עתיד לשלמם מכוחו של כתב השיפוי במסגרת חישובו של היטל ההשבחה? בשאלה זו יעסוק מאמרנו זה כאשר ברי כי בכדי להשיב לשאלה זו, שומה עלינו לבחון תחילה את תכליתו של היטל ההשבחה ואימתי יש להטילו.
דומה, כי הרציונל שעמד לנגד עיני המחוקק בחוקקו את התוספת השלישית לחוק היה נעוץ בדיני עשיית עושר ולא במשפט. קרי, אם הרשות הציבורית משקיעה בתכנון ובפיתוח, וכתוצאה מכך עולים נכסים בערכם, מן הראוי שבעלי הנכסים יישאו בחלק מהוצאות התכנון. תכלית גבייתו של היטל השבחה הורחבה גם לרעיון של "צדק חברתי", ולפיו ראוי כי מי שהתעשר כתוצאה מפעילות נורמטיבית של רשויות התכנון ישתף את הציבור בהתעשרותו. בית המשפט העליון עמד על היסוד המשותף לשתי התכליות הנ"ל בשורה של פסקי דין ובין היתר בע"א 2761/09 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' הפטריארך היווני אורתודוכסי של ירושלים (להלן: "הלכת הפטריארך") – הוא יסוד ההתעשרות – היטל ההשבחה יוטל כל אימת שבעל הקרקע התעשר מהפעולה התכנונית של הרשות – ובאין התעשרות, אין היטל.
בעמדנו על התכליות שניצבות בבסיסו של היטל ההשבחה, נשוב לדון בשאלה האם כתבי שיפוי עליהם נדרשים יזמים לחתום כתנאי לקידום/אישור תכנית ישוקללו לחישוב היטל ההשבחה? כפי שציינו לעיל השאלה הנ"ל הגיעה לאחרונה לפתחו של בית המשפט המחוזי בתל אביב, בפני הרכב כב' השופטים יצחק ענבר, יהודית שבח ושאול שוחט בפרשת "אברמוביץ", שם דובר על יזמי תכנית המתאר המקומית מס' 1770א' – "בבלי-דקל" בתל אביב (להלן: "התכנית"), אשר לצורך קידומה חתמו על כתבי שיפוי בפני הועדה המקומית.
לאחר שאושרה התכנית, הוציאה הועדה המקומית שומת היטל השבחה עליה חלקו היזמים במספר נושאים ובין היתר בשאלה מושא מאמרנו. לשם כך פנו לשמאי מכריע, אשר קבע כי אין להביא בחשבון את כתבי השיפוי בחישוב היטל ההשבחה וזאת משום שמהווה הוא חוב לצד ג' ואין לו השפעה על שווי השוק.
על קביעה זו הוגש ערעור לבית המשפט השלום, אשר דחה את ערעורם בקובעו כי על מנת שניתן יהא לקזז את סכום הפיצוי (לפי השיפוי) מהיטל ההשבחה נדרשת אסמכתא מפורשת בחוק, וזאת בייחוד כאשר הדרישה לחתימה על כתב השיפוי אינה חלק מהוראות התכנית המשביחה.
בגין פסק דינו של בית המשפט השלום הוגש הערעור הנדון לבית המשפט המחוזי, אשר קיבל את הערעור וקבע כי שקלול הפיצויים מכוח כתב השיפוי בחישוב ההשבחה יגשים באופן מלא את תכליתו של היטל ההשבחה, לאמור: שיתופו של הציבור בתוספת השווי האמיתית שנוצרה לקרקע בעקבות אישור התכנית, ללא שהיזם נדרש לשאת בתשלומי כפל וללא התעשרות שלא כדין של רשות התכנון.
כמו כן, ובכדי להתמודד עם שיקולי בית המשפט השלום ועם הטענות שהעלתה בפניו הועדה המקומית וביניהם – כי חיובם של המערערים עולה בקנה אחד עם עקרונות של "צדק חלוקתי", כי ייתכן שתביעות הפיצויים לא יבואו לאוויר העולם והיקפן, אם בכלל, אינו ידוע, וכי השקלול המבוקש חסר עיגון בחוק ו/או בתכנית המשביחה, ביסס בית המשפט את פסיקתו בין היתר בנימוקים הבאים:
ראשית קבע בית המשפט, כי לאור העובדה שאין מחלוקת שהטלת חובת שיפוי על יזמי תכנית מהווה תנאי מוקדם לאישורה, הרי שהתחייבות זו הכלולה בכתב השיפוי, שלובה באופן בלתי נפרד בהוראותיה של התכנית ומקימה את הבסיס החוקי הדרוש לביצוע הקיזוז, שהרי במניין כלל גורמי התכנית המשפיעים על שווי המקרקעין במצבם החדש יש לכלול הן גורמים משביחים והן גורמים פוגעניים.
שנית, אי הבאתם בחשבון של סכומי הפיצויים במסגרת חישוב ההשבחה יוביל לכך שהמערערים יישאו בתשלומי כפל – הן תשלום היטל השבחה והן תשלום פיצויים האמור להתבצע מסכומי היטל ההשבחה (ר' ס' 13 לתוספת השלישית).
לבסוף ציין בית המשפט, כי קיזוז סכומי הפיצוי מהיטל ההשבחה אינו מרוקן מתוכן את כתב השיפוי, שכן, כתב השיפוי נותר כבטוחה והתחייבות משפטית לרשות לכך, שסכומי הפיצוי ישולמו במלואם על ידי יזמי התכנית ורק הם נושאים בסיכון.
כמו כן, הדגיש בית המשפט את העובדה כי ניתן להעלות על הדעת מקרים שבהם השבחה מצומצמת של מקרקעין תוביל לירידת ערך גדולה של מקרקעין גובלים. העברת נטל תשלום הפיצויים אל כתפי יזם התכנית באמצעות כתב השיפוי מבטיחה לרשות התכנון, כי היזם יישא בסכומי הפיצוי אף במקרה שבו יעלו על שוויה של ההשבחה.
על יסוד כל האמור קיבל בית המשפט את הערעור ובתוך כך ביטל את קביעת בית משפט קמא לפיה אין לקזז את סכומי הפיצויים משווי ההשבחה, והורה על החזרת העניין לשמאי המכריע על מנת שיתקן את השומה המכרעת בהתאם.
יצוין כי על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנ"ל הגישה הועדה המקומית בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון (רע"א 147/14) ובקשה לעיכוב ביצוע במסגרתה ביקשה להשעות את תוקפו של פסק הדין המחוזי ואת השלכות הרוחב שהוא נושא עמו, עד לקביעה המחייבת של בית המשפט העליון. במסגרת ניהול התיק בפני בית המשפט העליון שהינו תלוי ועומד, נתבקש היועץ המשפטי לממשלה ליתן עמדתו בשאלה בה עסקינן ולאור חשיבות הדברים ראינו מקום להביא את עיקרי העמדה ובהתאמה ליתן התייחסותנו לעמדה המובעת (להלן: "עמדת היועמ"ש").
עמדת היועמ"ש היא, שיש לקבל את בקשת רשות הערעור ולקבוע כי במקרה זה אין להביא בחשבון את קיומם של כתבי השיפוי בגין סעיף 197 לחוק במסגרת חישוב היטל ההשבחה.
לטענת היועמ"ש, יש להבחין בין עליית "שווי הקרקע" עקב התכנית המשביחה, לשאלת ההתעשרות או הרווח של בעל הקרקע מהתכנית המשביחה. התעשרות בעל הקרקע מאישור התכנית תלויה למשל כעולה מעמדת היועמ"ש במחיר ששילם על הקרקע, בהוצאות שהוצאו על ידו לשם עריכת התכנית ואישורה, ובכלל זה גם בהתחייבויות שנטל על עצמו לשיפוי בגין התכנית. אולם כל אלה ומשתנים נוספים לדעת היועמ"ש לא ישפיעו על מידת עליית ערך הקרקע מהתכנית המשביחה עליו מדברת התוספת השלישית לחוק.
עוד מציין היועמ"ש כי כלל ידוע ומושרש הוא שערך הקרקע נגזר מהתועלת הכלכלית שמשקיע/קונה סביר, יכול להפיק מהקרקע בהתחשב במצבה, בזמן שהיא מוצעת למכירה. להמחשה מביא היועמ"ש את הדוגמא הבאה: מצב בו יש 2 קרקעות פנויות וזהות במאפייניהן, אשר במצב תכנוני קודם היו שוות 100, ואושרו לגביהן תכניות משביחות זהות לחלוטין הכוללות תנאים זהים למימושן המלא. אולם, התעשרות בעלי הקרקע מהתכנית שונה, שכן בעוד שבעל קרקע א' הוציא הוצאות רבות על מנת לקדם את התכנית ואף חתם על כתבי שיפוי, בעל קרקע ב' לא זקף אצבע. ברי לדעת היוע"מ כי אם יעמידו את שתי הקרקעות למכירה לאחר אישור התכניות המשביחות, הקונה הסביר יהא מוכן לשלם על הקרקעות מחיר זהה לחלוטין.
לדעתו, העובדה כי בעל קרקע א' "הרוויח" פחות מבעל קרקע ב' כעולה מעמדת היועמ"ש, לא תשנה במאומה את נכונות הקונה לשלם בדיוק את אותו הסכום עבור שתי הקרקעות. מוסיף לטעון היועמ"ש כי, את כתבי השיפוי וההוצאות הנוספות לא ניתן לגלגל על הקונה שכן ליד יש מוצר זהה במחיר נמוך יותר.
על כן, מטעמים העיקריים שהובאו לעיל ומנימוקים נוספים, סבור היועץ המשפטי לממשלה כי לפי ההסדר החקיקתי הקיים, ובהעדר הוראות בדין לניכוי/קיזוז "הוצאות" מההשבחה, אין מקום להכיר בקיזוז כתבי השיפוי מהיטל ההשבחה.
מהאמור עד כה עולה, כי עמדת הרשויות/המדינה הינה, כי אין לאפשר את קיזוזם של כספי הפיצוי שישולמו מכוח כתבי השיפוי, יחד עם זאת, קיימות הוצאות נוספות אשר בחלקן האחד מוסכמות כניתנות או כלא ניתנות לקיזוז מהיטל ההשבחה ובחלקן האחר מצויות במחלוקת. כך למשל הוצאות שככלל הוכרו כניתנות לקיזוז הינן הוצאות מכוח תנאים מקדימים הקבועים בתכנית לצורך קבלת ההיתר – כגון: עיצוב וגינון סביבתי, הוראות שימור, הוצאות הריסת מבנים. מנגד, הוצאות שככלל הוכרו ככאלה שאינן ניתנות לקיזוז – הינן אגרות בנייה, הכנת מסמכים, תשלומים למומחים לצורך הוצאת היתר וכו'.
ובהתאמה, הוצאות שבמחלוקת – כגון: "כופר חניה", אשר בעוד שבפס"ד אברמוביץ' לעיל צוין כי ניתן לקזז את שווי כופר החניה מההשבחה, ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה בת"א הביעה עמדה אחרת בערר 85046/10 הועדה המקומית לתכנון ובניה ת"א נ' עפר שגב ולפיה מהות התשלום לקרן חניה אין בה משום השפעה על הערכת שווי הנכס ולא ניתן לקזזה.
נציין כי כחלק מנימוקיו של בית המשפט בעניין אברמוביץ השווה הוא בין כתב השיפוי לבין הוצאות נוספות כגון כופר חנייה, וזאת משום שנראה כי חש באי צדק של תשלום היטל השבחה בהעדר התעשרות של הבעלים, אשר שילם כספים ניכרים כפיצויים, ועל כן "אימץ" את כתב השיפוי והפכו לחלק מהתכנית.
ניתן לבחון ולשקול עניין זה שיש לו פנים לפה ולשם, מחד מדובר אכן בהעדר התעשרות שהינה חלק בלתי נפרד מהיטל ההשבחה, מנגד אין מדובר ממש בזכויות ובהשפעת התכנית על הבעלים, אלא על צד ג', כך יש מי שיאמר כי הוצאות שנגרמות מהתכנית והינן תנאי ליישומה, ינוכו, אבל הוצאות שהינן חיצוניות לתכנית ואינם תנאי למימושה, לא ינוכו, השאלה הנשאלת כמובן הינה- האם הפיצויים הינם חלק נלווה מהתכנית.
לבסוף נציין כי סוגיית ההוצאות שניתנות לקיזוז באה לידי ביטוי גם בעמדת היועמ"ש. היועמ"ש סבור כי ההוצאות הניתנות לקיזוז מהיטל ההשבחה הן כל ההוצאות שקונה סביר יביא בחשבון שיצטרך להוציא עד להשגת מלוא הפוטנציאל, ואשר יש בהן כדי לגזור את ערך הקרקע בהווה.
כפי שצוין לעיל, אין מחלוקת כי הפרקטיקה של הטלת חובת שיפוי על יזמי תכנית כתנאי מוקדם לאישורה הפכה לדבר שבשגרה וכי הדבר יוביל/עשוי להוביל את היזם לשלם סכומי פיצויים רבים לרשות (לעיתים אף תשלומי הפיצויים יכולים שיהיו גבוהים מההשבחה).
כאמור, בית המשפט העליון כבר קבע כי היטל ההשבחה יוטל כל אימת שבעל הקרקע התעשר מהפעולה התכנונית של הרשות. אי לכך נקשה, האם העובדה שהחוק נוקט לשון "השבחת מקרקעין" ולא "השבחת בעל מקרקעין" היא זו שתגרום לבעל המקרקעין לשאת בתשלום היטל השבחה – מוצדק – בתוספת תשלום פיצויים – בלתי מוצדקים?
נראה כי על בית המשפט ללכת אחר תכליתו של היטל ההשבחה שהינו כאמור – עשיית עושר ולא במשפט מחד וצדק חברתי/חלוקתי מאידך. יצוין בעניין זה כי עוד בהלכת הפטריארך בבוחנו את התכלית הנ"ל ציין בית המשפט העליון במאמר מוסגר כי "ספק עד כמה מתקיימת תכלית היטל ההשבחה כאשר בעל הקרקע או יזם פרטי הוא שנשא בעלות התכנון והפיתוח ולא הרשות".
