תמ"מ 21/3 – תביעות ירידת הערך נדחו
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד גלעד שמעון
מספר הליך: עמ"נ 55176-12-13 נגור ואח' נ' הועדה המרחבית לתכנון ובניה "שרונים" ואח'
ערכאה: בית המשפט המחוזי מרכז – לוד, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים בפני כב' השופטת זהבה בוסתן.
תאריך פסק הדין: 14/12/2017
ענייננו בפסק דין דרמטי וכבד משקל, אשר ניתן ביחס לכ-70 ערעורים מנהליים שנדונו בפני בית המשפט המחוזי – מרכז, העוסקים כולם בתביעות פיצויי ירידת ערך, בגין אישורו של שינוי מס' 21 לתמ"מ 3 (להלן – "תמ"מ 21/3").
עניינם של כלל הערעורים שהדיון בהם אוחד, לאור הסוגיות והטענות הדומות שעלו בהם, הוא בהחלטות ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז המרכז, אשר דחתה בשנת 2013 את מרבית העררים שהוגשו לה על ידי בעלי זכויות שונים בגין אישורה של תמ"מ 21/3, ובגין החלטות הועדות המקומיות אשר דחו תביעות אלה. בהחלטותיה נשוא הערעורים, דחתה ועדת הערר את מרבית העררים שהוגשו לה, לאחר שקבעה כי במרבית המקרים שהובאו בפניה, לא מדובר היה בפוטנציאל תכנוני של המקרקעין, אשר נפגע עקב אישורה של תמ"מ 21/3, אלא לכל היותר בספקולציות, בתקוות, וב"חלומות" לשינוי עתידי בייעוד הקרקע, אשר סיכולם אינו מהווה "פגיעה במקרקעין", שהינה בת פיצוי לפי סעיף 197 לחוק התו"ב.
סוגיה עקרונית ועיקרית זו – אופן פרשנותו הנכון של סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, ובפרט – גדרו הנכון והראוי של אותו "פוטנציאל תכנוני" של מקרקעין, אשר פגיעה בו, עשויה להוות "פגיעה במקרקעין" המקימה זכות לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התו"ב, היא גם הסוגיה העיקרית אשר עמדה בפני בית המשפט בפסק הדין שלפנינו.
בפסק הדין המפורט, המתפרש על פני לא פחות מ-220 עמודים, סקר וניתח ביהמ"ש, בין היתר, את הוראת סעיף 197 לחוק, את פסיקת בתי המשפט שיצקה תוכן להוראותיו של סעיף זה, לרבות פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין בירנבך, ואת גדר הפגיעה אשר בפסיקת בתי המשפט נקבע כי הינה ברת פיצוי, כמו גם את החלטת הרוב בועדת הערר, וכן עמדת דעת המיעוט שניתנה במסגרתה ההחלטות נשוא הערעורים.
בפסק הדין, ציין בית המשפט כי לדידו: "…פגיעה בפוטנציאל תכנוני ממשי, מהווה פגיעה במקרקעין. בצד הפוטנציאל התכנוני שהפגיעה בו מהווה פגיעה במקרקעין קיים פוטנציאל שיש להתחשב בו לצורך קביעת שווי המקרקעין, מקום שכבר נקבע כי המקרקעין נפגעו והוא שונה ונפרד מהפוטנציאל התכנוני שפגיעה בו מהווה פגיעה במקרקעין…"
עם זאת, ביהמ"ש הבהיר כי בעת בחינת הזכות לפיצוי, יש להבחין בין שתי שאלות נפרדות: "…שאלת הפגיעה בפוטנציאל התכנוני המהווה "פגיעה" במקרקעין המזכה את בעל הזכות בפיצוי לפי סעיף 197 ושאלת הפגיעה בפוטנציאל התכנוני לצורך הערכת שווי המקרקעין"…" עמדה זו מקובלת עלי. רק פגיעה ממשית בציפייה כי תאושר תכנית שתעלה את ערך המקרקעין תחשב כפגיעה במקרקעין. מאידך, לצורך הערכת שווי המקרקעין ניתן להתבסס על ציפיות השוק לשינוי ייעוד גם אם ציפייה זו היא רחוקה וקלושה, אך היא באה לידי ביטוי בשווי השוק. הפוטנציאל בהערכת שווי השוק הוא ה"עננה" עליה הצביעה ועדת הערר.
בית המשפט קבע, כי לא די בעצם העובדה כי ערכם של המקרקעין ירד עקב אישורה של התכנית, אלא על התובע פיצוי להוכיח את הפגיעה התכנונית שגרמה לירידת הערך: "ה"עננה" נובעת מההנחות הרווחות בציבור כי סופה של כל קרקע חקלאית במרכז הארץ שתופשר ביום מן הימים; על קרבתם של המקרקעין למקומות ישוב והצורך בהרחבתם; על מיקומם של המקרקעין הספציפיים ועל תכניות שמתחילות לקרום עור וגידים ועוד כיוצא באלה הנחות. על הנחות מסוג זה ביססו מערערים רבים את תביעתם. ואולם, הנחות אלה אינן קשורות בהליכים תכנוניים ספציפיים מגובשים אלא באופן שהציבור תופס את הפוטנציאל הכלכלי של קרקע חקלאית במרכז הארץ. לא ניתן לבסס על הנחות את בלבד תביעה לפי סעיף 197 לחוק, שכן אין המדובר בפוטנציאל תכנוני ממשי. פרשנות זו עולה לדעתי בקנה אחד עם הלכת בירנבך ואף עם שיקולי מדיניות […] כימות הפגיעה נעשה רק בשלב שני, לאחר שנקבע כי נגרמה פגיעה ובשלב זה יש להתחשב בשווי המקרקעין."
ביהמ"ש סמך את ידיו גם על עמדת הרוב בוועדת הערר, הקובעת כי החלטה על הפקדת תכנית היא רק ראשיתה של בחינת השאלה אם הייתה פגיעה בפוטנציאל התכנוני, וציין כי עמדה זו של ועדת הערר משקפת מדיניות נכונה שעליה עמדה הפסיקה ולפיה הקופה הציבורית אינה יכולה לשלם פיצוי על ירידת ערך המקרקעין הנובעת מבסיס ספקולטיבי וצפייה לעליית ערכם בעתיד.
בסיכומו של דבר, קבע ביהמ"ש כי :"רק שלב ברור כמו החלטה של מוסד התכנון המוסמך לאשר את התכנית, מהווה שלב שממנו ראוי לבחון אם הגיעה התכנית לרמה שתחייב את הקופה הציבורית לשלם פיצויים, שכן בשלב זה אין המדובר רק בתקוות שנכזבו, אלא בתקוות שהיה להם בסיסי של ממש. לאור האמור קביעתה של ועדת הערר כי הרף המינימלי לבחינת קיומה של ציפייה סבירה בנסיבות העניין לשינוי הייעוד הוא קיומו של הליך תכנוני המתייחס לתכנית קונקרטית שקיים סיכוי גבוה וממשי לאישורה, הוא רף ראוי ונכון שאין מקום להתערב בו. מדובר בקביעה העולה בקנה אחד עם פס"ד בירנבך והפסיקה שבאה בעקבותיו, עם האינטרס הציבורי, ועם השכל הישר. זוהי קביעה מקצועית, הגיונית, ראויה. קביעת רף נמוך מכך יכול להביא לתוצאה אבסורדית, לנטל שהציבור לא יוכל לעמוד בו, ולשיתוק עבודתן של מוסדות התכנון העוסקות בתכנון המתארי. מקום שהרף המינימלי שנקע על ידי ועדת הערר אינו מתקיים אנו עדיין מצויים בתחום הרעיונות והבדיקות, התקוות והציפיות שאין בהן שום וודאות או ממשות. קביעת רף נמוך מכך תחתור תחת יכולת התכנון המיטבי. על כן, וכפי שקבעה ועדת הערר הרף המינימלי אינו יכול להיות החלטות, סיכומי דיון, הבעת הסכמה עקרונית וכיוצא באלה שהתקבלו במהלך ביצוע בדיקות מקדימות מול הגורמים המקצועיים של מוסד התכנון המוסמך לאשר את התכנית."
על בסיס קביעה עקרונית זו, המאמצת למעשה את עמדת הרוב בוועדת הערר, ומנימוקים נוספים, דחה בית המשפט את רוב רובם של הערעורים, תוך פסיקת הוצאות לטובת הועדות המקומיות הנוגעות בדבר.
הערת מערכת:
מדובר בפסק דין דרמטי, הממשיך למעשה את המגמה שאנו רואים בפסיקה בשנים האחרונות, ה"מכרסמת" באופן עקבי בהוראותיו ובמשקלו של סעיף 197 לחוק, ובהיקף תביעות ירידות הערך החוסות תחת הוראותיו. כפי שהובהר גם בפסק הדין שלפנינו, נראה כי הפרשנות שהעניק בית המשפט לסעיף 197, נגזרת לאו דווקא מלשונו הברורה של החוק או מכוונתו של המחוקק, אלא במידה רבה יותר, מתוך שיקולי מדיניות ומהנחה לפיה הקופה הציבורית לא תוכל לשאת בהיקף התביעות שתוגשנה אם תאומץ פרשנות מרחיבה יותר. לצד המטרה הראויה של שמירה על הקופה הציבורית, יש לזכור גם כי מדובר במדיניות בעלת השלכות קשות ביותר על בעלי הקרקעות שתביעותיהם הוגשו לפני כ-15 שנה, הניזוקים לעתים בצורה אמיתית וקשה עקב אישורן של תכניות הגורמות לירידת ערך דרמטית למקרקעיהם, אולם נותרים בסופו של יום ללא סעד וללא כל אפשרות לקבל פיצוי בגין פגיעה קשה זו, כל זאת מבלי שהדבר מעוגן כאמור בהוראות הדין בצורה ברורה.
נציין עוד, כי תוצאה לפיה מי שהייתה לו קרקע חקלאית ומוצא עצמו עם קרקע לגן לאומי לא יקבל פיצוי, היא בהחלט תוצאה קשה, שעלולה להשפיע על שוק הקרקעות החקלאיות והערכים שהשוק ייתן להם, וסביר שבסופו של דבר העניין יוכרע בבית המשפט העליון וישפיע על השוק כולו ועל אפשרויות הנטילה של המדינה את הקרקעות. בנוסף, לא ברור מה יקרה בעת שחלק מקרקעות אלה יופקע ויינטל, כגון לגן לאומי, האם יטענו כי השווי נמוך מעצם ייעודן ? נראה כי עוד לא נאמרה המילה האחרונה.
